English Spanish

Carlos Aponte es Sociólogo. Doctor en Estudios del Desarrollo.  Máster en Planificación, mención Política Social (2004), del Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela. Ha sido Consultor/Asesor en formulación y análisis de proyectos, programas y políticas sociales para varios organismos, desde 1996: PNUD, Banco Mundial, ILDIS, Min. Familia/Min. Salud y Desarrollo Social (MSDS)


– ¿Cuáles han sido los programas sociales exitosos en la historia venezolana?

Comencemos diciendo que el Estado tiene unas cuatro áreas de intervención, una es la política económica, la segunda tiene que ver con infraestructura general, luego está la seguridad y administración de justicia y por último las relaciones exteriores, eso debería ser lo mínimo que debería ejercer el Estado en su funcionamiento. Un área que ha cobrado mucha relevancia a partir del siglo XX es la acción social del Estado. Esta acción social tiene que ver con campos sectoriales tales como: educación, salud, seguridad social, vivienda, atención a grupos vulnerables tales como sectores en pobreza, acciones a favor de la infancia, adultos mayores, mujeres, indígenas y la población LGBTI (lesbianas, gay, bisexuales, transgénero e intersexuales). Por otro lado, tenemos las acciones denominadas socioeconómicas, donde se intersecta el efecto de la política económico – laboral y cómo el Estado regula esas relaciones en la vida cotidiana de las personas, por ejemplo acciones en materia de derechos sindicales, salario mínimo, entre otras. En cuanto a los programas sería la forma de operacionalizar la política . Hablar de programas sociales exitosos es un poco complicado, han existido programas que lo han sido en algún momento, pero después han dejado de tener un funcionamiento adecuado. Podríamos nombrar el éxito en materia de salud que tuvo el país hasta los años 70, que luego entraron en conflicto por su expansión, debido a la corrupción o a la modificación de los criterios gerenciales en su ejecución. Otro ejemplo de programa exitoso fue en materia educativa, durante los años 60 y 70, donde tuvieron una expansión de matrícula muy significativa al pasar de un 14% en 58 a un 28% en los años 70, después eso entró en un estado de estancamiento en los años 80 y 90. Otro ejemplo reconocido internacionalmente, fue el que se denominó Hogares de Cuidado Diario y el cual fue reproducido en varios países de Latinoamérica. Puede decirse que globalmente hubo varios programas muy exitosos, pero la política social global ha presentado fallas muy relevantes por una serie variables, entre otras la crisis del Estado Social, especialmente de finales de los años 70.

– Pudiera decirse que ese éxito se debió a factores como la bonanza económica producto del alza de los precios del petróleo en esa época, al contrario de lo que pasaba en el resto de América Latina

No necesariamente, pero si por un factor muy importante: la crisis del modelo de crecimiento tradicional. Fíjate que Venezuela, a pesar que eludió la introducción de reformas, fuese gradual o rápida, ha seguido en una situación donde no se han realizado reformas significativas en el ámbito macroeconómico, a diferencia del resto de América Latina. ¿Por qué había que introducir reformas? Porque había una crisis del modelo tradicional. Nosotros teníamos un modelo protegido que funcionaba con altos niveles de ingreso, pero cuando este comienza a desajustarse, demuestra la ineficiencia y su alta dependencia a una sola fuente de ingreso. A principios de los 80 había mucho dinero aún, pero la pobreza comienza a subir a pesar del estatismo inmenso que imperaba, con leyes como la de costos, precios y salarios, donde participaban la CTV y FEDECAMARAS para el ajuste precios, y esos productos además subsidiados, es decir un nivel de intervencionismo muy alto y la pobreza creciendo bárbaramente, todo esto evidenciado en las cifras suministradas por la CEPAL, basadas en nuestras propias mediciones como país.

– Llegamos al inicio del milenio y se da un “cambio” de actor y de política: Hugo Chávez. Durante esa gestión 1999-2012 más de la mitad de los recursos fiscales fueron a programas sociales ¿Cuál es el balance?

Entre el 1999 y el 2003, las políticas sociales que se implementaron no tuvieron grandes novedades. ¿Cuáles fueron las áreas donde comenzaron a perfilarse con logros más relevantes? Por un lado tenemos la expansión de la matrícula educativa, que fue un área de mucha relevancia, además de una idea, podemos decir que interesante: las Escuelas Bolivarianas, entendidas como las escuelas de jornada completa a través dl sistema formal de educación. Esta idea, que tuvo un consenso en la mayoría de los expertos en el área en materia educativa, retomando la política de los años 60 y 70, además muy positiva si se piensa que debe cubrirse a la mayor cantidad de la población que lo requiera. Otra área que se empieza a tener un desarrollo interesante es lo referente a las pensiones de vejez, al haber un crecimiento importante de la población atendida, aunque ambas no tengan una visibilidad muy significativa en el conjunto de la población. Por otro lado no hay una atención al tema de la pobreza, aunque los precios del petróleo subieran de 8  a 19 USD por barril. Puede decirse que no hubo, en esa primera etapa, una relación entre las expectativas de la población y la elección de Chávez. Es a fínales de 2003 cuando se implementan las llamadas “misiones” y comienzan los mecanismos de cooperación entre Cuba y Venezuela, comenzando con la atención del problema de la alfabetización a través de la Misión Robinson. El problema de la alimentación se atiende con la creación de MERCAL en abril de ese año, como una forma de garantizar el suministro de alimentos frente a posibles riesgos futuros, como el que había ocurrido con el paro de 2003, que después rebautizado como Misión MERCAL. Por otro lado también se creó la Misión Barrio Adentro abocada a la atención primaria de salud. En ese sentido hay que decir que esas misiones buscaban relanzar la imagen del gobierno que se encontraba desgastada, todo esto por lo dicho en las encuestas del momento que le daban un 30% de respaldo a Chávez. Esas tres áreas Salud, Educación y Alimentación serían la columna vertebral de las políticas sociales, hasta la llegada de la Misión Vivienda. Hay que resaltar que aunque las misiones tuvieron un gran respaldo comunicacional, sobre todo por el carisma del presidente, se le atribuyeron resultados que no les corresponden.

¿Cuál ha sido la efectividad e impacto de las misiones? ¿Cómo han evolucionado en estos años?

Al hacer un balance, a partir de ese momento, se crearon hasta 40 misiones que al final las que se mantienen son las nombradas en esas tres áreas. Por otra parte hay que hacer una diferenciación entre los resultados entre esas áreas y las misiones, por ejemplo en la Misión MERCAL es difícil hacer una asociación con las mejoras nutricionales que hay en la época ya que esa misión tenía un peso limitado en la población. Lo que puede resaltarse en todo caso es su éxito político comunicacional, por ejemplo a principios de 2004 se anunciaba que se habían alfabetizado más de 1.000.000 de personas, lo que fue una gran mentira, lo que no era mentira era una mejora progresiva de los ingresos petroleros. La estrategia le funcionó porque hasta último momento, antes del referéndum revocatorio, se utilizó esa estrategia para ganar tiempo y elevar la popularidad del gobierno. En el 2004 lanzaron la Misión Vuelvan Caras, que eran sobre todo de promoción de cooperativas, lo que en la práctica fue la transmisión de recursos directos a la población, una de las pocas misiones que lo hizo, pero sobre todo se generaron expectativas muy favorables y hubo una mejora en el ingreso. 

Impactos positivos  por áreas, puede decirse que la expansión de la matricula estudiantil, pero no a través de las misiones, sino a través del sistema educativo formal. Al final del 2001 quedaban en Venezuela un 6,5% de la población analfabeta, para el año 2011, según el censo de ese año, el analfabetismo está en 4,5%, después de haberse instrumentado la Misión Robinson en el 2003, esa cifra solo baja  2,5 puntos porcentuales, además que según los resultados del censo del 2001 existía una población de 1.200.000 analfabetos y sin embargo difundieron una cifra de 1.800.000 alfabetizados, citando a Bravo Jáuregui de Memoria Educativa Venezolana, esa fue la mayor mentira jamás contada. Otro caso resaltante es el de la Misión Barrio Adentro, cuando comenzaron a llegar las decenas de miles de médicos cubanos, entre el 2003 y 2004, la mayoría de  los recursos fueron destinados a esta modalidad y las que se crearon a posteriori, sobre todo en el campo preventivo que eran los más esperanzadores, resultado bastante pobres. Entre 2004 y 2008 mejoraron algunos indicadores como la mortalidad infantil y la materna bajando en el caso de la mortalidad infantil de 17 por cada mil nacido vivos a 14 por mil nacidos vivos y ahí se estancó.

Si lo comparamos con indicadores de América Latina, esos es un resultado bastante pobre.  En ese caso es bastante difícil atribuirle ese descenso a Barrio Adentro, ya que coincidió con el boom petrolero y eso mejoró el empleo, mejoró el ingreso. A partir del 2011 aumenta esa mortalidad, a pesar de que Barrio Adentro sigue funcionando. Si vemos lo relativo al embarazo precoz, que es parte de la política de prevención de Barrio Adentro, el país no ha tenido ninguna mejora, no se vieron, ni se ven campañas relativas a esa variable. Si hablamos de la expansión de Barrio Adentro, tenemos la creación de Barrio Adentro II con la inauguración de los Centros de Diagnóstico Integral (CDI) y los Servicios de Rehabilitación Integral (SRI), que funcionaron relativamente bien y tenemos Barrio Adentro III que era la rehabilitación de hospitales, que fue un total desastre, con una corrupción bárbara, donde se comenzaron a reparar las emergencias en los hospitales al mismo tiempo y de repente no había emergencias habilitadas, quedando además todas incompletas. Por otro lado se anunció en el 2007, con la inauguración del Cardiológico Infantil, la Misión Barrio Adentro IV, que iba a la construcción de 17 hospitales en distintas áreas y en diferentes regiones del país, de los cuales ninguno se hizo finalmente. La mayor evidencia puede verse con la caída de los indicadores de una manera bárbara.

– En el área de alimentación ¿cuál sería el balance?

Programas de distribución de alimentos subsidiados en este país ha habido muchos, con Caldera hubo el PROAL, con Pérez I estuvo CORPOMERCADEO que terminó en una gran corrupción. Uno de los mayores problemas que ha habido con esos programas de subsidio indirecto es la corruptela y la desviación de los alimentos producto de los interminables procesos de intermediación. Si hablamos de MERCAL, en determinado momento cubrió al 70% de hogares en el año 2005, medido a través de una encuesta que realizaba el INE, que mostraba que mensualmente donde el encuestado había comprado al menos un producto en la red de MERCAL, eso era una cobertura importante, pero eso tenía una participación muy baja en el consumo general de la población. Si vemos la encuesta de consumo por hogares de ese año se ve que solo el 10% de la población compraba alimentos en la red pública y en el 2009 bajó al 5%, a pesar de que ya se había agregado PDVAL y Abastos Bicentenario. Si hablamos de la población de menores recursos el porcentaje era un poco más alto, pero no significativo dentro de su proporción de consumo de alimentos. Si hubo una mejora nutricional es muy difícil atribuírsela a esa misión.

– El Gobierno quiere mantener el gasto público social en el alto nivel que lo caracterizó durante los años de bonanza petrolera, pero el modelo rentista-estatista en crisis lo impide. ¿Cuál es la realidad al día de hoy?

En esto el gobierno insiste mucho que se está invirtiendo el 70% de los recursos en lo social

– Bueno 70% de lo que queda en el fondo de la olla

Ciertamente, aunque incluso ese porcentaje es cuestionable. Hay algo que es bueno resaltar en el discurso del gobierno y es aquello del “excepcionalismo venezolano” diciendo que acá estaba pasando algo importante en lo social, como por ejemplo la baja en la desnutrición, cosa que ha pasado en otros 6 países latinoamericanos y la población subnutrida está por debajo del 6%, atribuyendo ese “excepcionalismo” a las misiones y a Chávez. Parte de ese discurso tiene que ver con el volumen del gasto,  aunque ese gasto no sea efectivo, ni sostenible y además sin un metodología para la medición de resultados. Si hay algo que puede resaltarse, es que el volumen del gasto social durante el chavismo ha sido importante, pero hay que ver cómo se ha gastado, si ha sido transparente y sostenible en el tiempo. Si hablamos de ingresos, en el 2014 había mucho dinero, el petróleo estaba a 88 USD el barril, pero al caer unos pocos dólares, nos encontramos con que no había reservas, estábamos endeudados de manera brutal desde el 2012 y ese mismo año teníamos un descomunal déficit fiscal. Ya en el año 2013 el gasto social empieza a deteriorase y en el 2015 estaba a niveles del 2004, siendo 2017 muy cercano a los niveles de 1999. ¿Dónde se expresa el deterioro del gasto por ejemplo? En las remuneraciones de los trabajadores públicos, de los maestros, de los médicos, de los profesores universitarios, en general las remuneraciones del sector público. Uno de los logros más resaltados por el gobierno son las pensiones de vejez, que han pasado a convertirse en un monto ridículo al no equipararse con un salario vital. Si hablamos de la matrícula estudiantil esta está estancada desde el 2013 y desde el 2015 existe una caída sostenida como nunca se había visto desde el año 1958. Entonces tenemos: el aumento del gasto social cayó, el aumento de la matrícula estudiantil cayó, entonces tenemos un “excepcionalismo” pero de manera negativa.

– En distintos campos se evidencia una atención muy insuficiente, además de la mala calidad en la gestión de los servicios sociales públicos ¿por qué ocurre esto?

Una de los aspectos que ha caracterizado la gestión pública es la improvisación. No se puede planificar sin contar con los recursos que van permitir ejecutar tus acciones a futuro.  La improvisación omite datos reales en indicadores cuantitativos, para que perdure, para que se consolide su calidad, eso es incompatible con la planificación. 

– La política social debe adecuarse a los retos que suponen los cambios en curso en materia demográfica, familiar, laboral y urbana ¿Cuáles serían esos cambios en materia de política social para Venezuela?

Hay una inmensa cantidad de retos planteados. Por ejemplo, la población está envejeciendo, cuando ocurre eso debes planificar para poder cubrir las pensiones, la atención de las medicinas para el adulto mayor, la reorientación de los servicios de salud para esa población, sobre todo ahora que existe una migración importante de personas en edad productiva y lo que está pasando es justamente lo contrario, lo que recomienda la literatura especializada es generar estímulos para que esa población joven pueda desarrollarse, incrementar su productividad y por supuesto quedarse en su país, para que en el futuro haya mayor posibilidad de financiar la política social y los servicios que han ido incrementándose con una población envejecida, es decir aprovechar el denominado “bono demográfico”. Estamos en un momento muy favorable, ya que tenemos una menor cantidad de población dependiente, sea infantil o adulto mayor y una mayor cantidad de población en edad laboral. Es ahora cuando hay que darles mayores oportunidades a los jóvenes, para que esa población sirva hacia el futuro y el país pueda crecer, pueda financiarse el sector público que le permita a su vez obtener ingresos que le permitan cubrir los servicios. En cuanto al entorno urbano, está muy bien eso de construir viviendas, pero hay que atender también la rehabilitación físico social de los barrios, para que mejoren los servicios, para que mejore la calidad de la vivienda, esa debe ser la gran prioridad. En el ámbito familiar, debe darse alternativas a la mujer para que pueda incorporarse al ámbito laboral, sobre todo en una sociedad donde las familias monoparentales, especialmente jefaturadas por mujeres, los hogares de cuidado diario, sería una alternativa importante sobre todo en edades de 0 a 6 meses. Por otro lado políticas de prevención de embarazos en jóvenes sería otra prioridad en materia de política social, uno de los indicadores que predicen pobreza hacia el futuro es el embarazo adolescente y en el país eso está totalmente desatendido.


Luis Silva | Especial para Provea